研究成果

后疫情时期的“中心城区衰退”风险

来源:财经发布时间:2020-08-10

      新冠病毒对国内经济活动的影响正在逐步减弱,但疫情过后很多变化却有可能长期持续。除了各种非接触经济变得更加流行,一个值得警惕的现象是,某些城市原本就已显现的“中心城区衰退”现象有进一步加重趋势。除了东北地区、西北地区的部分老工业城市早已出现了中心城区衰退现象之外,本次疫情冲击后部分东部发达城市的中心城区服务业也受到较大冲击,再加上长期以来一直存在的租金成本高、产业老化、结构调整受限、城市新区的不公平竞争等原因,造成某些城市的中心城区企业主体减少、人才持续流出,进而削弱整个城市的长期发展潜力,应当引起高度重视。

     疫情冲击下“中心城区衰退”风险及影响

     面对疫情冲击,大部分城市的中心城区防控措施比新区、郊区更加严格,造成中心城区服务业恢复速度显著落后于郊区、新区,很多城市中心区商家受损严重、商铺停业关闭或退租增加。另外,疫情后线上消费进一步替代了以往的传统中心城区商业中心,类似于西单、劝业场、南京路等传统城市中心区商业中心受冲击最严重,位于各大城市中心城区的商业中心写字楼出租率明显下降,部分原本繁荣的商业街陷入萧条。

     上述情况如果只是短期影响并不足惧,但对于那些原本就处于衰退趋势中的老城区而言,恐怕就是雪上加霜,要引起足够重视了。

     很多城市的中心老城区原本在科研、人才、企业、文化等方面拥有着相当的优势资源,但近几年软资源流失的情况却很普遍。比如天津市某中心城区,虽然坐拥数所老牌知名高等院校,几十家科研院所以及国家重点实验室、国家级工程技术中心,但是在新区和外省市的政策优惠、税收优惠、居住成本优势、产业和市场规模优势等方面竞争下,技术和科研等软资源流失严重。再比如深圳市某中心老城区,曾经见证了“深圳速度”和“深圳高度”,但受到基础设施老化、传统产业转型等影响,企业外迁越来越多,近几年仅金融机构外迁的就高达几十家,造成该区金融业增速已经连续九年低于深圳金融业的平均增速;又如上海市某老城区的经济增速也长期低于上海市整体增速;成都市某中心城区的经济增速也显著低于同期天府新区。

      上述大城市的中心城区都曾经是城市发展的标杆地区,也为支持环城郊区和新区在财力、人才、产业等方面做出了自己的贡献。然而近几年却普遍面临着产业和人才吸引力降低、产业转型困难、财政收入下滑等挑战,这些经济问题和老城区的养老、就医、上学、就业等社会问题交织在一起,互相形成负面影响,原本已形成衰退趋势,如今在新冠疫情冲击下衰退趋势更加严重、更加普遍,已经成为一个值得重视的经济和社会现象。

      造成“中心城区衰退”的深层次原因

     大城市中心城区人口密集、基础设施成熟、交通便利、发展程度较高、科研文化等软资源聚集度高,虽然不能像很多城市新区那样发展高端制造业,但在知识产业、信息传媒、文化娱乐、健康医疗、零售、金融等软产业方面拥有明显的优势,有条件继续成为带动城市经济持续增长的新引擎。但近几年为什么部分城市“中心城区衰退”迹象越来越多呢?除了疫情冲击、发展空间制约等客观原因,某些地方政府政绩指标导向偏差产生了很重要的影响。

      首先,从城市发展观念和政绩导向看,通过在郊区、郊县征地、拆迁、三通一平等进行招商引资,特别是引入大型制造业项目,见效快,对当地GDP、税收、就业等的拉动能力强,而在中心城区只能发展传统服务业和一些以研发、设计、为主的新产业,吸引这些新产业不仅成本高、见效慢,而且靠修路、拆迁这些传统简单手段远远不够,还需要新理念、新抓手和新措施。在这种背景下,部分城市为了追求经济增长指标的政绩,不但不重视中心城区发展,甚至在财政资源、税收和各种政策上牺牲中心城区而对新城区更为倾斜,导致了中心城区政策和财政竞争力下降。

      其次,中心城区产业结构老化,产业调整受空间和成本等多因素限制。很多城市的中心城区随着工业化和房地产而崛起,近几年也因房地产和土地财政收入减少而衰弱。相较于新区、郊区,中心城区的空间承载能力有限、土地资源紧缺、写字楼租金等要素成本高、居住生活成本较高、财政扶持能力弱,制约了很多新产业在中心城区的发展。有些老城区虽有人才、科研等软资源优势,但是由于房租成本高、产业链配套不全,即使吸引了一些科研院所的技术转化成果、或创新企业落地,只能在中心城区“开花”,而在外区甚至外城“结果”。

      再次,某些中心老城区条条框框太多,也是造成服务业、个体工商户纷纷外迁的重要原因。老城区历史悠久,各级行政机构、管理机构多,企业和个体工商户面对的婆婆多、条条框框多,而服务支持少,部分城市为了某种整齐划一的高端感觉出台各种迫使商家迁离的措施,个别城市甚至要求沿街商铺统一成某种难看的黑底白字招牌,从而造成中心老城区活力减少,营商环境吸引力下降。

      如何化解“中心城区衰退”风险
  

      从长期来看,任何城市一旦出现中心城区衰退,整个城市的经济衰退和各种社会问题也为时不远,欧美这样的案例很多,中国东北和西部的部分城市经济衰退也是从中心城区开始;反之,像纽约、巴黎、苏黎世等长期保持经济和社会活力的世界名城,永远将中心城区作为城市发展的聚宝盆和火车头,不但对周围地区经济有较强的辐射和拉动作用,而对于区域经济的可持续发展更具有重要意义。在后疫情时期的城市经济转型关键阶段,应高度重视城市“中心城区衰退现象”以及与此相关的各种社会问题,保持城市中心城区活力和区域经济发展的源动力。

      第一,树立新的城市发展政绩观,合理调整城市资源分配导向,为中心城区补血赋能。实现城市市经济高质量发展,不能靠城市内部的产业转移,更不能用不公平的政策甚至牺牲中心城区来支持郊区和新区的发展。比如,例如,某市对国有土地收益金的分配实行中心城六区全部上缴市级财政、环城四区全部留给区级财政的政策,造成中心老城区竞争力迅速衰弱,类似的不公平政策应当尽快予以调整。又比如,在产业规划、土地规划等方面,中心城区往往面临着更为严格的限制,应当对这些限制政策进行梳理,对其中不必要的限制政策及时予以调整和放松。此外,也可以引导中心城区与新区、郊区通过“飞地经济”等形式,建立优势互补、资源共享,收益共享的体制和机制,实现联合开发、同步发展。

      第二,发掘中心城区的软资源,以新型“软产业”提升中心城区发展动力。传统制造业和传统房地产业的增长动力明显下降,需要新的产业来支撑新时代城市发展。发挥中心城区的人才优势,可大力发展科研经济,鼓励建立与5G产业、人工智能、物联网、新能源、新材料等产业相关的研发中心、战略和管理咨询等支持性软产业,以及知识教育产业、文化娱乐产业、信息传媒产业、金融科技产业、新零售和健康养老等高端服务业,这些产业的共同特点是不消耗自然资源、不污染环境,创造的是软财富,满足的是人们的美好生活需要,不仅适合中心城区发展,而且还是探索实现城市产业升级的突破口和着力点。然而,就像发展传统制造业需要石油、矿产等硬资源,大力发展新型软产业也高度依赖技术、数据、信用、知识产权等软资源。只要充分挖掘中心安老城区的各种软资源优势,调整僵化的社会管理模式,围绕新型“软产业”的发展方向发力,中心城区并不缺乏发展动力。

      第三,优化后疫情时期的营商环境,提升中心城区的竞争力。新冠肺炎疫情给经济带来了巨大的短期冲击,也是对地方政府营商环境建设的一次重大考验。针对中心老城区婆婆多、条条条框框多的情况,应把营商环境改革作为老城区发展的重要政绩指标,减少对中心城区服务业和个体工商户不必要的行政干预,尽量做到“有求必应,无事不扰”,重视执法专业性和政策边界,将法治化营商环境落到实处,要避免表面包容、实则过分审慎,表面放、实则收的问题,激发中心老城区的经济活力。